미국은 50개 주가 합쳐서 하나의 미국을 만든 합중국이다. 미국이 남북전쟁의 상처 속에서도 50개 주를 하나로 뭉치게 한 것이 바로 헌법이다. 즉 통일은 헌법의 통일에서부터 시작된 것이다.
한국 헌법을 일컬어 ‘제왕적 대통령제’라고 한다. 즉 ‘법의 지배가 아니라 ‘사람의 지배‘가 남아 있다는 뜻이다. 통일 한국은 남북한 어느 곳이나 자유민주주의와 법치주의가 적용 될 수 있도록 헌법 개정부터 서둘러야 한다. 독일이 통일할 때 서독의 헌법을 기준으로 했듯이, 완전한 통일은 남한의 민주적인 헌법을 기준으로 하여 남북한이 하나로 통합하는 절차를 밟아야 한다. 대통령제의 모델인 미국의 대통령제와 한국의 대통령제가 어떻게 다른지 분석한 후 통일 한국을 위한 헌법 대안을 제시하기로 한다.
한국식 대통령제는 막강한 권력이 대통령에게 집중돼 있어 제왕적 대통령제의 권한을 가지고 있다. 따라서 일부에서는 대통령의 권력을 분산하기 위해 ‘분권형 대통령제’를 주장한다. 대통령은 ‘외치’를, 국무총리는 ‘내치’를 맡는 형태이다.
그러나 분권형 대통령제는 제왕적 대통령제의 근본적 해결책은 되지 못한다. 왜냐면 핵심은 대통령의 권력을 쪼개는 것이 아니라, 대통령을 견제할 수 있는 권력을 독점하고 있는 헌법재판소를 쪼개는 것이기 때문이다.
미국 헌법은 엄격한 삼권분립 원칙하에 대통령을 견제한다. 미 의회는 대통령 탄핵소추 결정권으로 가지고 대통령을 직접 견제하고, 미 사법부는 위헌법률 심사권을 통해 대통령의 행정적 집행이 헌법에 위반될 경우, 위헌판결을 내려 무효화 시키면서 대통령을 견제할 수 있다. 그러나 한국 헌법에서는 대통령을 견제할 수 있는 권력의 노른자가 전부 헌법 재판소에 귀속돼 삼권분립이아니라 사권분립이라고 해도 과언이 아니다.
결국 입법부와 사법부가 대통령을 제대로 견제할 수 없기 때문에 제왕적 대통령제가 유지되고 있는 것이다. 미국처럼, 탄핵소추 결정권을 입법부(국회)로 옮겨야 하고, 위헌 법률심사권은 사법부(대법원)로 옮겨야한다. 또한 헌법재판소가 가지고 있는 ‘정당해산 결정권’도 사법부로 옮겨야 한다. 굳이 헌법재판소를 유지하고자 한다면, 미 연방 대법원처럼 ‘위헌 법률 심사권’ 하나만 유지해야 한다. 그리고 미 연방 대법원 판사의 임기는 종신제이듯이, 한국의 헌법재판소 재판관도 정치적 영향에서 벗어나기 위해 종신제를 하는 것이 바람직하다.
엄격한 ‘삼권분립의 원칙’과 ‘견제와 균형의 원칙’의 도입만이 제왕적 대통령제를 고칠 수 있는 대안이다. 이런 큰 틀 속에서 대통령 4년 중임제, 부통령제, 감사원 대신 국회산하 회계 감사원(미국의 GAO) 신설 등 다양한 이슈를 연구하는 것이 바람직하다.
일부에서는 의원내각제로 개헌을 하고자 하나, 아직도 제대로 된 대통령제를 해보지 못했기 때문에 지금은 올바른 대통령제를 구축하는 것이 급선무이다. 한국 헌법이 대통령제와 의원내각제를 혼합하여 대통령의 권력을 강화한 것인 만큼 삼권의 권력구조에 대한 재조정이 시급하다.
‘지연된 정의는 거절된 정의이다(Justice delayed is justice denied)’라는 법언대로, 정의로운 헌법으로의 개정은 국가의 백년대계를 앞당기게 한다. 헌법 개정은 오늘을 사는 우리세대뿐만 아니라 앞으로 다가올 다음 세대를 위한 것이다. 결국 민주적인 헌법을 만드는 것이 통일을 앞당기는 지름길인 것이다.
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전종준 / 변호사>
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