도널드 트럼프가 4월2일 발표한 파괴적인 ‘해방의 날’ 관세는 대통령의 과잉 행동을 상당 부분 진정시킬 사법부의 건설적인 판결로 이어질 것이다. 당장 이번주 목요일 연방 항소법원에서 이에 관한 구두변론이 진행된다. 이번 변론을 통해 원고와 피고인 측은 대통령이 ‘국가비상사태’와 ‘예외적이고 특별한 위협’을 선포함으로써 언제건 그가 원하는 때에, 원하는 국가를 상대로, 원하는 모든 상품에 대해, 원하는 수준의 관세를, 원하는 기간만큼 부과할 수 있는지를 놓고 법리 다툼을 벌인다. (트럼프의 주장과 달리 관세는 미국 소비자가 부담하는 세금이다. 그에 따르면 국가 비상사태 선포는 사법적 심사대상에서 제외된다.)

앞서 하급법원은 만장일치로 대통렁에게 이같은 권한이 주어지지 않는다고 판결했다. 법학계를 망라하는 18개 단체들은 대통령에 반대하는 법정의견서를 제출했다. 요지는 다음과 같다.

헌법 전문에 뒤이어 나오는 첫 번째 단어는 ‘모든(all)’이다: ‘모든 입법권’은 의회에 있다. 그리고 과세권은 헌법에 열거된 의회의 권한 중 가장 먼저 나온다. 헌법이 관세와 세금을 ‘부과하고 징수하는 권한’을 의회에 부여했기 때문에 대통령은 정해진 법에 의해서만 이같은 권한을 행사할 수 있다.

트럼프는 1977년에 제정된 국제비상경제권한법(IEEPA)을 근거로 제시한다. 그러나 이 법의 그 어디에도 ‘관세’ 혹은 이와 동일한 의미를 지닌 용어는 등장하지 않는다. 그의 전임자들 가운데 IEEPA를 근거로 관세 부과가 가능하다는 주장을 펼친 대통렁은 단 한 명도 없다. 현 대통령은 IEEPA가 부여한 무역 ‘규제’가 대통령의 과세권을 뜻하는 것이라고 강번한다. 물론 터무니없는 극단적 주장이다. 수 백개의 법률이 셀 수 없이 많은 기관들에게 ‘규제’ 권한을 부여하고 있지만 과세권은 인정하지 않기 때문이다.

의회는 종종 행정부가 취한 관세 조치를 승인하면서도 대통령의 재량권에 늘 구체적인 실체적, 시간적, 절차적 제한을 두었다. IEEPA에 명시된 관세 권한은 ‘예외적이고 특별한 위협’과 관련된 비상사태에서만 행사할 수 있는데, 대통령이 집착하는 무역적자는 여기에 해당되지 않는다. 무역적자가 예외적인 상황인가? 트럼프 자신도 무역적자가 반세기 동안 ‘지속적’으로 이어져 왔다고 말한다.

최근 대법원은 연방통신위원회(FCC)의 통신사업자 ‘규제’에 FCC가 부과하는 세금이 포함되지만 이는 의회가 관련법을 통해 이를 명시적으로 승인했기 때문이라고 판결했다. 그렇지 않으면 FCC는 주요질문 원칙과 위임금지 원칙이라는 두 가지 관련 규정을 위반하게 된다.

전자는 행정부에 광범위한 권한을 부여하는 법률을 법원이 제대로 해석하려면 행정부에 주어질 ‘막중한 경제적, 정치적 중요성을 지닌’ 권한을 의회가 ‘명확하게 정의해야 한다’고 규정한다. 하지만 IEEPA에는 이처럼 멍백한 정의가 담겨있지 않다.

권력분립을 지탱하는 불위임 원칙과 관런해 대법원은 ‘피위임 기관의 재량권 행사 지침에 대한 확실한 원칙’을 제공하지 않은 채 의회가 정부를 구성하는 다른 부로 입법권을 이양하는 것을 금지한다. 트럼프는 IEEPA에 따라 대통령은 헌법이 부여하지 않았거나 의회가 위임하지 않은 권한을 행사할 수 있는 무제한적인 재량권을 갖는다고 주장한다.

헌법학자인 필립 햄버거는 ‘입법권과 비입법권 사이의 자연적인 경계선은 국민을 구속하는 규칙과 그렇지 않은 규칙 사이에 있다’는 것이 초기 헌법제정자들이 생각이었다고 말한다. 관세는 수입품을 구매하려는 미국인들을 구속한다.

초대 의회에 의해 제정된 두 번째 법은 (예컨대 흑설탕 1 파운드당 1센트 등) 세부적인 관세율을 정해두었다. 관세 변경은 1930년대까지만 해도 대체로 의회의 영역이었다. 그 즈음에 의회는 의회의 승인을 조건으로 대통령에게 관세인하 협상권을 부여하기 시작했다. 이어 1974년 의회는 수입품에 제한된 세율(15%)의 할증료를 한정된 기한(5개월) 동안 부과할 수 있는 권한을 대통령에게 부여했다. 1975년 항소법원은 “국가비상사태 선포가 대통령의 관세율 재작성을 가능케 만들어주는 부적이 아니다”고 강조했다. 왜냐하면 이는 대통령의 ‘무제한적인 권력 행사’를 승인하는 위헌적인 조치이기 때문이다.

1974년에 제정된 법은 대통령에게 ‘국제수지 적자’를 해소하기 위한 경우에만 관세를 부과하도록 승인했다. 하지만 트럼프의 특이한 관세는 브라질을 응징하는 도구로도 사용된다. 미국은 브라질을 상대로 무역 흑자를 기록중이지만 트럼프 대통령이 브라질 내정에 개인적으로 불만을 갖고 있기 때문이다.

(현존하는 51건의) 비상사태는 대통렁의 권력 남용을 부추키고 이를 종식시키기 어렵게 만든다. (조 바이든 대통령은 팬데믹이라는 비상사태를 빌미삼아 4,300억 달러에 달하는 학자금 부채 탕감을 시도했다.) 의회는 대통령에게 위임한 권한을 쉽게 회수하지 못한다. 대통령이 의회의 회수 시도에 거부권을 행사하기 때문이다. 거부권을 무력화시키기 위해서는 상·하 양원 의원 2/3의 동의가 필요하다는 점을 고려하면 위임된 권력은 대통령에게 유리한 방향으로 작동하기 마련이다.

트럼프 대통령은 자신의 ‘비상사태’ 선포가 외교관계와 관련이 있기 때문에 재검토할 수 없다고 주장한다. 그러나 국내적 영향과 목적을 지닌 관세는 헌법상 의회가 행사하는 명시적 권한으로 법률에 근거를 두어야 한다. 현 대통렁은 토끼처럼 이리저리 쏜살같이 움직인다. 사법부는 보통 거북이처럼 심사숙고하기 때문에 동작이 느리다. 그러나 우리는 토끼와 거북이의 우화를 알고 있다. 우리가 아는 사실은 이렇다: 이번 관세 소송은 폭주하는 현 대통령을 현저하게 억제할 것이다.

<조지 F. 윌 워싱턴포스트 칼럼니스트>